Die geschlossene Welt ohne offene Standards

Wie würde eine Welt ohne offene Standards aussehen? Wie wäre es, wenn in jeder Provinz unterschiedliche Schienensysteme, Steckdosen und inkompatible Telefonanschlüsse gebaut würden? Diese Welt würden wir zu Recht als sehr rückständig empfinden. Digital ist das jedoch Realität bei Fachverfahren und damit spezialisierten Programmen zur Bearbeitung von Fachaufgaben in der Verwaltung.

Viele Fachverfahren basieren historisch auf der Idee, dass die Aufgaben in einer Verwaltung völlig isoliert voneinander bearbeitet werden. Vordergründig stimmt das auch: Was hat die Friedhofsverwaltung mit der wirtschaftlichen Jugendhilfe zu tun? Spätestens seit dem OZG wissen wir es sehr genau: Aus übergeordneter Sicht der Bürger:innen gibt es oft mehr Gemeinsamkeiten, als Unterschiede.

Mit Risiken und Nebenwirkungen

Die geschlossenen Daten und unzureichenden Schnittstellen der Fachverfahren generieren eine Reihe von Risiken und Nebenwirkungen:

• Es gibt eine starke Abhängigkeit der Verwaltung zum IT-Dienstleister:innen oder Fachverfahrenshersteller:innen.
• Die Digitalisierung von übergreifenden Prozessen innerhalb der Behörde wird erschwert.
• Online-Angebote für Bürger:innen können nicht abgebildet werden. Oft bleibt es beim ausgedruckten Online-Antrag!

Unternehmen und Bürger:innen interessieren sich weder für interne Abläufe noch für Fachverfahren. Sie wollen, dass ihre Anliegen möglichst einfach, einheitlich und unkompliziert abgewickelt werden. Das ist ein echtes Dilemma.

Ordnung im Datenverkehr: XÖV-Standards

Ein Lösungsansatz für das Problem des Datenaustausches wurde bereits sehr früh in Form der XÖV-Standards erdacht. XÖV steht für XML in der öffentlichen Verwaltung. Die Idee: Für alle fachlichen Schnittstellen der Verwaltung sollten standardisierte und semantische Datenformate erarbeitet werden. Semantisch bedeutet übrigens, dass die Datenformate auch eine inhaltliche fachliche Bedeutung haben.

Offener Standard XÖV: Wo ein Wille ist, da ist ein Weg

Im Laufe der Jahre wurden ca. 25 XÖV-Standards für verschiedene fachliche Felder erarbeitet. Diese Standards reichen von der Amtshilfe (XAmtshilfe) bis hin zum Zuständigkeitsfinder (XZuFi).

Eines hat sich im Laufe der Jahre gezeigt: Richtig erfolgreich werden XÖV-Standards erst, wenn ein politischer Wille zur Umsetzung vorhanden ist. Fehlt dieser Wille, dann hat es ein XÖV-Standard schwer. So brauchte der Standard XFall über 10 Jahre, bis dieser einigermaßen Relevanz in der Praxis erreicht hat.

Der noch recht junge Standard XRechnung zeigt, wie es geht. Mit XRechnung setzte der IT-Planungsrat eine EU-Richtlinie vom 16. April 2014 um. Alle Verwaltungen und Unternehmen sind ab dem 27.11.2020 verpflichtet, XRechnung für den behördlichen Rechnungsverkehr einzusetzen.

Aus unserer Sicht gibt es einige Punkte, die XRechnung bemerkenswert machen:

• XRechnung ist ein Standard zum Austausch von Daten zwischen der Zivilgesellschaft und der Verwaltung. Die meisten XÖV-Standards dienen „nur“ dem Datenverkehr innerhalb der Verwaltung.
• Durch die Verpflichtung zur Nutzung, wird die Digitalisierung des Rechnungsverkehrs in ganz Deutschland auch außerhalb der Verwaltungswirtschaft gefördert.
• Wer sich einmal mit dem Rechnungseingang näher beschäftigt hat, weiß um die enormen Einsparpotentiale, die in diesem Querschnittsprozess verborgen sind.

Vielleicht wäre es eine gute Idee, weitere Schnittstellen zur Verwaltung als Daten bundesweit zu standardisieren. Ideen dazu gibt es sicherlich reichlich.

Die schwere Geburt eines XÖV-Standards

Wie wird ein neuer XÖV-Standard erstellt? Dafür benennt die für XÖV-Standards zuständige Koordinierungsstelle (KoSIT) folgende Schrittfolge:

1. Es werden fachliche Anforderungen an den Standard gesammelt.
2. Daraus wird in einer Arbeitsgruppe ein fachliches Modell erstellt.
3. Dieses wird in ein XML-Fachmodell überführt.
4. Der Standard wird letztendlich publiziert und zertifiziert.

Dieser hier etwas verkürzt dargestellte Vorgang dauert in der Praxis sehr lange und wird im XÖV-Handbuch der KoSIT auf 100 Seiten beschrieben. In der Regel vergehen 5 Jahre von der Idee bis zur Zertifizierung und öffentlichen Empfehlung. Die Umsetzung des XÖV-Standards in den diversen Fachverfahren benötigt oft weitere 5 Jahre. Es kommen also schnell über 10 Jahre zusammen, bis aus einer Idee wirklich etablierte Lösungen entstehen.

Sind XÖV-Standards eine 100 %-Lösung?

Bei den zuvor geschilderten Schwierigkeiten und langen Laufzeiten entsteht, die Frage, ob es sinnvoll ist, jede Art von Datenaustausch durch einen XÖV-Standard zu regeln. Ist vielleicht der Versuch vergeblich, die vollständige lebendige Verwaltung in ein starres Datenkorsett zu fassen? Es gibt nicht nur Probleme in der Erstellung und Umsetzung, auch der kreative Gesetzgeber sorgt für unendliche Bewegung in fachlichen Fragen.

Das Internet macht es vor: Ganz zu Beginn hat der Dienst Yahoo versucht, einen strukturierten Internetkatalog zu erstellen. Das Vorhaben ist gescheitert. Was aber stattdessen sehr gut funktioniert hat, ist die Suche auf Basis offener Daten. Daher nutzen wir heute sehr gerne Suchmaschinen wie Google oder Bing.

Der pragmatische Weg: offene Daten statt offene Standards

Was wir also zur Digitalisierung der Verwaltung vielleicht dringender brauchen, als perfekte offene Standards, sind offene Daten. Je mehr Daten ein Fachverfahren offen legt, also je umfassender und einfacher die angebotenen Schnittstellen sind, umso besser ist die Lösung. Die Wandlung von Daten zwischen Sender und Empfänger ist mittlerweile ein gut gelöstes IT-Problem und kann teilweise ohne technische Kenntnisse erfolgen. Offene Daten stellen sicher, dass die Verwaltung der Eigentümer der mühsam aufgebauten Datenbestände ist und nicht der IT-Dienstleister.

Egal was sie benötigen, E-Akte, CMS, Fachverfahren oder Portal. Erhalten Sie Ihre Freiheit und achten Sie auf offene Daten sowie offene Schnittstellen. Gehen Sie über die Frage der XÖV-Schnittstellen hinaus. Es muss zumindest möglich sein, dass Sie aus dem „Programm“ so viele Daten wie möglich auslesen können und dass diese maschinell verarbeitet werden können. Achten Sie auf strukturierte Datenformate: Mindestens CSV, aber besser JSON oder XML. So sichern Sie sich Unabhängigkeit und weitere Möglichkeiten zur Verwaltungsdigitalisierung.

Die Zukunft gehört den offenen und pragmatischen Lösungen

Standards, die in Gremien erarbeitet werden, haben es schwer. Wenn diese Standards vorliegen und etabliert sind, dann achten Sie bei der Beschaffung von IT-Verfahren auf deren Unterstützung. Aber gehen Sie auch pragmatisch an das Thema heran. Machen Sie Ihre Daten offen zugänglich und gehen Sie sicher, dass diese maschinell verarbeitet werden können. Alles andere ergibt sich dann.

Offene Standards können bereits einen großen Teil der Digitalisierung schaffen. Sie spielen darüber hinaus einem offenen Regierungshandeln in die Hände.